演讲&可视电话会议文稿
华盛顿州政府透明度和职责条例；政府程序中市民的参与案例分析
格雷厄姆·约翰逊
前美国华盛顿州公开披露委员会执行主席
很高兴今天能到这里来。这对我来说是全新的经历，我从来没有想到过能到中国来，我也很高兴和你们分享一些美国的经验。但这对我来说也是同样重要机会，因为我可以向你们学习。
华盛顿州和中国人民有特殊的关系。1996年华盛顿州在上海设立了一个办事处。去年秋天在广州设立了另一个办事处。州长Gary Locke出席了开幕式。我们也很骄傲地说Locke先生是在美国第一位当选为州长的华人。
Locke州长的任期结束了。Christine Gregoire是我们的新州长。她得知我的中国之行，就写了一封信让我读给大家：
“向各位致以来自美国华盛顿州州长的问候。
“我很高兴向参加这次演讲的所有人员问好。我相信你们会发现这些材料对你们很有用。
“作为华盛顿州的州长，我负责很广泛的扩展公众利益的项目。这些包括教育、交通、医疗、公共安全、经济发展、国际贸易、能源、环境和其他无数的影响人们生活的事情。一个持续的挑战是利用有限的预算为迅速增长的人口提供尽可能好的服务。使资源最大化的方法之一就是和联邦机构、私人企业和基金会建立有效的伙伴关系，最重要的是通过热心和有足够信息的市民的积极参与。
“政府的领导知道一项新的政策或者计划如果得到社区人民的拥护和参与，并在发展过程中有机会提出建议，就会有更大的机会获得成功。
“这种想法的交流也会使中国和华盛顿州人民之间的友好关系进一步的得到加强。希望你们的会议使各位难忘并卓有成效。
“真诚的，Christine Gregorie，州长”
美国人在这方面有悠久的历史，他们到一起帮助邻居或者解决一个特殊的问题。为什么会这样呢？我不敢肯定给大家一个明确地回答，但是我对此有几点想法。
当我们的国家刚刚形成的时候，我们的人口很少而且居住很分散。定居下来的人需要帮助邻居建造房屋或者牲畜棚。很多年来当庄稼歉收时他们分享储存的食物。这种模式在人们从东向西迁徙扩展时延续下来。
有很多关于建造谷仓的故事。当一户人家搬到一个区域时，那些已经生活在那里的人会在一两天之内集合在一起，帮助这个新搬来的家庭建造一个谷仓。
我们的先驱者的精神根基是，我们是自力更生的民族。我们依靠政府制定一些社会必须遵守的规则，给大家提供一些必需的服务（公路、水、能源、教育、警察和消防—就是Gregoire州长提到的那些事情）。除此之外，我们都可以自己做—独自做或者和那些和我们有相似想法的朋友和邻居一起做。
我们也相信政府应该是“民有，民治和为民的”，所以我们并不打怵向政府来诉苦，表达不满，或者和政府机构一起追求公共利益。
有时候这种“来到一起”的结果是形成一个永久的，持续的非政府组织—我们现在普遍称作“非政府组织”（NGO）的东西。然而更经常的情况是，这个组织是临时的，当使它产生的问题得到满意地解决时它就会解散。
在美国，我们不使用“非政府机构”或者“NGO”这个术语。我们使用“协会”或者“组织”，因为他们和任何政府机构都没有任何正式的联系。
很多组织和协会是由生意和职业兴趣建立起来的。医生们有医学会；律师有律师协会；教师有教育协会。
汽车经销商有协会。果农也有。数不胜数。
这些组织和协会举行很多有益于他们的职业或者生意利益的活动。他们经常搞科研，出版简讯，和举办教育研讨会。他们也关注政府的决策活动。他们希望法律或者政策对他们的生意或者职业有利，而不是有害。
有一些组织和协会雇佣“游说者”来和当选的官员和州政府机构的领导人建立联系。他们会确保他们雇主的立场广为人知。这些游说者被看作是政府程序中的重要参与者。
美国红十字会是一个很好的非政府组织的例子，它通过个人捐款，整合资源，把它快速派送到对当地、国家或国际灾难的受难者的救助当中去。红十字会很大程度上依赖于训练有素的志愿者作为完成这些工作所需的人力资源。它可以被认为是非政府组织，因为它的运作完全独立于政府。然而，红十字会经常和政府的紧急反应办公室协调工作。
在华盛顿州，当公众对政府决策的保密和二十世纪六十年代政治竞选的财政情况普遍关注的时候，一些关心这些事情的个人和组织在一起成立了一个公开政府联盟。一旦政府采纳了他们追求的目标并制定了法律，这个联盟就解散了。一会儿我还要继续谈谈这个联盟。
户外娱乐在我们沿太平洋的西北部是生活方式的一个重要因素。我们有很多娱乐性的组织。有打猎俱乐部，钓鱼俱乐部，远足俱乐部。这些组织和国家渔业和野生动物署、自然资源部、和生态部在很多项目上密切合作，保护野生动物和自然资源。
对于华盛顿州政府来说建立临时的顾问委员会来为处理以前没有发生过的紧急事件提供点子和专业知识是非常普遍的。政府机构的领导人知道他们的工作人员可能不会知道发生的问题的全部答案。他们急于寻求外部人员的专长，别人也可以随意提供想法。
华盛顿州政府很多机构是由一个委员会领导的。这些委员会的成员是市民，通常由州长任命。他们的任期很短—通常五到七年。他们参加每次会议所得的报酬很小。他们雇佣一位人员来处理机构的日常事务。在华盛顿州一级有六十多个这样的委员会。
很多州政府机构现在依靠训练有素的志愿者来提供应由政府来提供的服务。例如，在社会和健康服务部，志愿者为老年人或者残疾人提供一些家护服务。另外一些志愿者在州的精神医疗所或者学校协助那里的常规工作人员为智力迟钝者服务。
我的妻子和我生活在西雅图北部PugetSound的一个大岛屿上。她刚刚被岛屿海岸观察员项目录取。这是一个华盛顿州立大学扩展的志愿者项目。接下来的八周她将接受100小时的培训，科目很广泛，包括林业、海岸生态、海洋生物、分水岭、废水系统、海滩监控等等。然后她将会把她的知识和公众分享，在接下来的两年内至少座100个小时的社区外展服务和教育项目。
这些只是市民参与政府事务的几个例子。我还可以说很多。
在1960年约翰·肯尼迪当选为美国总统的时候，他说了很多话让市民对他们的将来、他们的政府和他们的国家充满了希望。他最有名的讲话是：“不要问你的国家可以为你做些什么，问问自己你可以为你的国家做些什么。”
关于政府他说：“对于政府廉政问题的最终答案是让诚实的人们处在一个良好的廉洁的环境中。”这样的言论让很多人都更加关注他们的政府，为确保将来有一个更加廉洁的政府而提出建议。
在华盛顿州政府，正如我所说的，有越来越多的人关注政府的廉洁环境，特别是对于政府决策的公开程度方面，对于公职人员的候选人如何运用他们的竞选资金方面。
据说在那时州立法机构的行动有一个价格标签。如果你想要引入一项措施，可能需要为立法人员的再次连任竞选资金捐款。如果你想要你的措施被通过，可能需要更多的捐款。
立法机构的成员是非专职的个人市民。他们还有他们的常规工作。有些人有自己的生意。贿赂官员是违法的，但在那时有些人想让立法人员通过有利于他们的法令，就会从立法人员的公司购买商品或服务。
在华盛顿州通过的第一个有重大意义的法令是关于政府决策公开的。公开公共会议法案在1971年通过。佛罗里达州和加利福尼亚州也通过了类似的法律。法律的引入政策说明是这样的：
“本州人民的主权不屈从于为他们服务的政府机构。人民没有赋予公务员权力决定公众应该知道什么，不应该知道什么。人民坚持有知情权，以便保留对他们所建立的政府机构的控制。”
法律要求所有的政府机构—州政府和地方政府—允许市民参加他们所有的会议。政府机构必须提前通知他们开会的时间和地点。不允许进行秘密投票。召开秘密会议的官员会因此被罚款，但是最严厉的制裁是秘密会议中的任何行动都是无效的—就像行动从未发生过一样。
对于政治资金和秘密的关注一直持续到二十世纪七十年代。到目前为止，无数的个人和组织发表过观点，敦促通过新法。一些个人和组织联合到一起形成了公开政府联盟。它的成员有妇女选举人联盟，律师协会，西雅图报业俱乐部，华盛顿环境委员会，州教堂委员会，几个政治俱乐部和一些个人。
我想离题几分钟，给大家讲一下一个华盛顿州和其他几个州独有的立法方法。这就是市民动议和全民表决程序。任何公民可以起草一个建议法案，并邀请其他人签名要求把提案交由人民投票表决。
如果提案有足够人签名，就会印制在下一届州普选的选票上。如果大多数人投票赞成，提案就成为法律。不必经州立法机构批准。在选民通过的头两年内，州立法机构可以以参众两院百分之六十六的票数通过修改新法。
如果立法机构通过了一项法律，而某位市民认为是错误的，他/她可以纠集人民请愿要求交付全民投票表决。如果收集到足够的签名，此项措施也会出现在下一届州普选的选票上。把动议或者全民表决印制在选票上所要求的签名数是上一次州长选举所投票数的百分之八。目前需要二十万个签名。
有时州立法机构不愿意对某项法律提案进行表决，这是他们可以把它交由选民决定。如果选民通过，就成为法律。如果此办法失败，就不能成为法律。
通常这些提案的支持者或反对者会收到捐赠，来为说服人们通过或否决这项提案作宣传运动。
公开政府联盟不能使州立法机构通过关于政务公开和竞选资金的严格的法律，所以他们使用“市民动议”程序。选举投票人在1972年通过了一个综合的新法。新法叫做公开政府法。它要求：
（1）候选人和政党的所有捐助和花销都必须完全公开。对于捐助的来源和金额没有限制，只要求公开。
（2）劝说州立法机构的游说人员必须注册，说明他们代表谁，每月作出花销报告；并且
（3）所有政府公职的候选人和所有当选的官员必须上报他们的个人财务状况。
此法令还设立了公共披露委员会。这个机构负责这些条款的执行和管理。我有幸在1974到1993年间担任委员会的执行主席。
最后，公开政府法还包括公开公共记录法。它解决了政府行为的保密问题。除了少数例外之外，所有州和地方政府机构的纪录都要对公众监督公开，供公众复印。这些条款的执行通过法院。公开政府法的这部分被认为是最重要的。
《华尔街时报》，一份非常有声望的全国性报纸表扬了这项新法，说这是“独一无二的”，并且“赋予了公共披露委员会更大的权力”。这项法律的一个起草人后来说“这项法律的成功依赖于对这个问题的仔细分析和联盟建立，因此没有损害任何一个特殊的利益集团”。
对这项新法的最初反应是相当激烈的。一些诉讼说它不否符合宪法，但是没有成功。很多已经当选的官员辞职了。
公开政府联盟又存在了几年，努力确保立法机构没有削弱法律。它在1975年解散了。
在二十世纪八十年代，对公开政府法作了一些必要的修改。小城镇的当选官员不必提交个人财务报告，但是多数州一级任命的官员要求提交报告。例如，公共披露委员会的五个市民成员需要提交个人财务报告，我当年作为执行主席也要提交。
请注意到目前为止所有的立法都是关于“公开性”的—公开会议，公开纪录，财务情况的公开。没有提到“腐败”或者“利益冲突”。当然，如果没有对政府腐败的担忧，就不会有公开的必要。所以这些法律基本的主旨、信念或者价值是：
“一个公职不能用来谋取私利。”
这个原则自从华盛顿州1889年成立以来以几个方式阐述过。州宪法的一条谈到政府官员受贿的问题。很多不同的法律也针对这个问题。
因为这些法律都是零碎的，没有有效的执法机制，1994年的立法机构通过了公共服务法行为规范。这项法律为所有的政府雇员设立了一套行为准则。它还在每个政府分支—行政、立法和司法—创建了一个独立的委员会来负责每个分支内的这些标准的执行和管理。
这项法律的基本政策是：
“州政府的官员和雇员有责任在他们履行被选举或任命的职责时保持诚实和正直。这些责任的最高原则是任何公职，无论是经选举还是任命的，都不能用作谋取私利。”
我们怎么做到遵守这些法律呢？主要是通过教育和培训。公共披露委员会的运作哲学是“华盛顿州政府的人员是诚实的。它们想遵守这些法律，如果他们知道如何遵守，他们就会遵守。”
我不想给大家这样的印象，就是没有强制执法的行动。委员会有广泛的调查的权力，而且时不时地必须运用这些权利。对于违法公开法和职业道德法的惩罚是民事的，不是刑事的。可以课以罚款，但不是蹲监狱。
在有些情况下，可以运用刑事程序。我记得有一次公开披露委员会接到投诉说一个竞选资金的出纳没有提交准确的财务报告。我们的调查显示这个出纳在挪用竞选资金。我们本可以追究虚报财物的责任，但是我们把这个案子移交给郡检察官，他把它作为刑事挪用公款案件处理。
在过去的三四十年中公开和职业道德法的管理人员学到了什么呢？他们说主要是有法可依和灌输详细的知识是有帮助的，但是还不够。需要不断地建立和保持一个象肯尼迪总统所说的那样的廉政文化，或者廉洁的环境，来反映和体现基本的廉政原则。
他们也意识到仅仅有法可依是不够的。必须授予一些独立的实体以权力，来强制执行和管理这些法律。
在国家一级我们有美国政府廉政办公室。这个机构和所有的联邦部门合作确保联邦廉政法得到有效的管理和实施。时不时地他们进行民意调查来帮助评估他们工作的有效性。最近的一项调查表明培训确实提高对这些法律以及它们基于的原则的认识。调查还发现雇员们通过他们的顶头上司和执行领导的行为来评判他们机构的廉政文化。
Donna Shalala 在克林顿执政的八年期间担任卫生部长。她在最近的一次美国公共管理学会的全国会议上总结了一些她作为高级管理者时学到的教训。她说标准必须在最高层设立，她还说“你不可能在黑暗中播种诚实和正直”。她还引用美国前司法部长Elliot Richardson的话“透明度赋予了那些想正确做事的人以力量”。
我不想给大家这样的印象，就是公开和行为规范法是廉政的全部。还有更多。
例如，大多数的州都已经取消了把政治任命作为主要用人的做法。华盛顿州有量才录用的“考绩制”。付给公务员的工资和薪水标准是定期参照在私人企业做同样事务的人员的工资标准。
签订公共合同是另外一个问题。在华盛顿州有很激烈的竞标程序。投标书是密封着上交的。所有的投标书同时开封。所有开封的投标书都成为“公共纪录”，任何人都可以审查和复印。
正如大家所知，华盛顿州一级的执行官员都是由选民独立选举出来的。这些官员之一就是州审计长。此人负责审查所有政府机关的行为—州和地方的—来确保他们的行为符合所有的法律。审计长和他的下属是我们公共披露委员会的最好的客户。在他或者他的下属出去做任何审计之前，他们都会要一份那个政府机关官员们的个人财务报告，并把这些报告和官员所作出的决定相比较，来确定没有腐败。
去年秋天我有幸去了印度作了一系列政府公开的讲座。他们对这个题目非常感兴趣，主要是因为最近通过的公开公众记录法要在所有州施行。
和我谈话的一个官员很关心员工在提供被要求的记录上所花费的时间太多。他说法律允许他作出简报和报告。他认为这个选择是尽可能减少可能被要求提供的纪录的数量的一个方法。
在其他地方，人们对所谓的“电子政务”感兴趣，就是通过互联网和政府部门互动。在华盛顿州我们在这方面做得越来越多。我们有一个网站www.access.wa.gov，从这个网站上你可以进入任何州部门和机关的网站。现在市民可以在网上为机动车行驶证延期，购买州公园的停车通行证。一些提供给公共披露委员会的报告现在可以通过互联网做了。有些要求提供电子版本。信息一旦提交就可以通过互联网审阅。
刚才我提到了我生活在Puget Sound的一个岛屿上。我可以在我的房子前钓鱼或者捉螃蟹。最近我们得知渔业和野生动物署提议改变法律，这样我们能捉的螃蟹就少了。我们非常生气！但是我们登陆政府的网站，发现了问题是什么。每年被捕捉的螃蟹太多了；螃蟹的数量正在减少。我们可以接受不得不为之的变化，但是我们还是不喜欢。
所以到了今天我们走到哪里了呢？政务公开花费了很多年的时间，但是我可以说政务公开现在已经是华盛顿州政府所接受的一个生活事实了。立法不再有价签。遵守公开会议法非常好。很少有人反对提供公开纪录。有些人仍然拒绝去求公职因为他们不会提供任何个人财务状况的信息。有时有人会犯错误，但是通过已经成型的执法机制得到了公开的迅速的处理，没有恐惧或者偏坦。
总的来说市民的参与也成为华盛顿州一个为人所接受的生活事实了。市民对他们的政府和政府官员的信任和信心比以前大得多，因为很多人都参与了政策的制定，参与了很多政府提供的项目和服务。
华盛顿州是你们最近的美国邻居。我希望你们当中的很多人会去美国访问，不论是为了继续深造，为了商业目的，还是就是去看看。所以我希望在我们相距的短暂时间里你们得到了将来对你们有用的关于美国的新的信息。
我还有很多要说的，但是让我用一些引言来结束我的谈话。
“政府有责任迅速实现不利于自己但有利于人民的正义，因为在私人当事人之间也是这么做的。”
--亚伯拉罕·林肯
“一个人民的政府，没有公开信息，或者获得它的渠道，只能是闹剧或者悲剧的开场白，或者两者都是。知识会永远统治无知，希望自主的人民必须用知识赋予的力量武装自己。”
--詹姆斯·麦迪逊
“事务公开只是对社会或者行业疾病的治疗药物。阳光是最好的杀菌剂；电灯的光线是最好的警察。”
--路易斯·布兰蒂斯大法官
“告诉我你的钱从哪来，然后我会告诉你你的政治活动如何。”
--新英格兰的古老公理
“金钱是液体。像水一样，它可以很容易地并且无声地转移。”
--加利福尼亚竞选融资研究
“如果你能够追踪金钱的流动，你就会找到真相。”
--内部收入服务署
“千古的名誉取决于一小时的行为。”
--日本谚语
“实事求是。”
--中国成语
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